Как реализуется муниципальная реформа в интервью корреспондентам ИТАР-ТАСС рассказал первый заместитель губернатора Новосибирской области Алексей Беспаликов.

Алексей Акимович Беспаликов родился в 1948 году, окончил Новосибирский электротехнический институт. Работал инженером на заводе "Электросигнал", затем преподавателем и директором ГПТУ №34.

С 1981 по 1984 год - консультант профтехцентра в Народной Республике Кампучия. В 1984-1986 гг. А.. Беспаликов - директор ПТУ № 67. С 1986 по 1991 год он снова работает в Кампучии руководителем группы специалистов Госпрофобра СССР.
С 1992 года Беспаликов - заместитель директора департамента мэра Новосибирска, в 1994-1996 годах - начальник контрольно-аналитического управления мэрии Новосибирска, с 1996 года – заместитель мэра, директор департамента организации управления и контроля мэрии Новосибирска.
С января 2000 года - заместитель главы администрации Новосибирской области. С декабря 2003 года - первый заместитель губернатора Новосибирской области .

-Алексей Акимович, в конце сентября в области состоялось выездное совещание комитета Госдумы РФ по вопросам местного самоуправления. Его участники высоко оценили проделанную в регионе работу по подготовке муниципальной реформы. Были ли указаны ошибки, недочеты? И ваш совет регионам, которым только предстоит вступить на путь реализации 131-го закона.

-К нам приезжала представительная группа депутатов под руководством председателя комитета Госдумы РФ по вопросам местного самоуправления Владимира Мокрого. Они побывали в городе Бердск и Верх-Тулинском сельсовете, в частности в Тулинском совхозе. Таким образом, на примере организации местного самоуправления городского округа и поселкового совета они посмотрели, как у нас реализуется федеральный закон № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, депутаты посетили несколько территориальных органов самоуправления /ТОС/ Юго-Западного микрорайона Новосибирска. После всего ими было высказано искреннее удивление тому, что закон, не вступивший еще в силу, у нас работает на самом деле. И это не профанация!

Вот почему за последнее время у нас побывали делегации – я уже сбился со счета – из различных регионов, в том числе из европейской части страны. Больше недели работала многочисленная делегация из Якутии. В этой республике вообще отсутствует традиция формирования муниципальных поселковых образований. Есть город Мирный и Мирнинский район. И в такой ситуации оказались многие субъекты федерации, которые в свое время шли на укрупнение местного самоуправления. Не исключение Томская и Кемеровская области. Если бы мы пошли по такому пути, то у нас было бы всего 30 муниципальных образований, плюс Новосибирск. Поэтому Госдуме РФ пришлось учесть просьбу регионов и расширить срок введения законодательства до 1 января 2009 года.

Однако, представители регионов, посетившие нашу область, уже сообщили, что готовы начать реализацию 131-го закона с 1 января 2006 года. Более того, на заседании окружной комиссии по вопросам местного самоуправления, в которую я вхожу, было отмечено, что практически все регионы Сибирского федерального округа готовы начать реформирование, не откладывая в долгий ящик. Сама жизнь подталкивает к формированию власти на местах.

-Почему Новосибирская область стала одной из пилотных территорией по реализации закона о местном самоуправлении?

-У нас еще с 1996 года существовало 454 муниципальных образований, включая Новосибирск, а на уровне районов - территориальные администрации как продолжение государственной власти. Это несоответствие, когда орган госвласти руководит муниципальными образованиями, мешало работать. По протесту  прокуратуры  территориальные органы госвласти прекратили свое существование. В 2003 году были проведены выборы в шести городах областного значения, в которых отсутствовало местное самоуправление. А в декабре 2004 года, когда были сформированы 30 муниципальных районов, - выборы глав районов. В общей сложности, у нас стало 490 муниципальных образований.

Как видите, эта работа очень сложная и не ограничивается одним месяцем. Быть на шаг впереди нам помогло то, что заранее была проведена вся подготовительная работа. 

-Насколько известно, основными проблемами при реализации 131-го закона становится подготовка профессиональных муниципальных служащих и формирование бюджетов муниципальных образований? Как эти вопросы решают в Новосибирской области? 

-До 2005 года муниципальные образования имели бюджеты в виде сметы. Работала простая схема: исходя их того, что дает район, то и получало  муниципальное образование. И их бюджеты вела администрация района. Первое, с чем мы столкнулись, вступая в новую систему, - отсутствие в сельской местности профессиональных кадров, знающих бюджет и непростой бюджетный процесс. Поэтому уже с 2004 года специалисты областного управления финансов и налоговой политики начали проводить кустовые семинары. Все главы муниципальных образований прошли соответствующее обучение и уже четко осознают то, что им предстоит делать в будущем.

Вообще учеба у нас не прекращается ни на день, на эти цели из областного бюджета выделены определенные средства. В регионах области созданы три филиала Сибирской академии государственной службы.

               Вторая не менее серьезная проблема – непосредственное формирование бюджетов. Бюджетный кодекс не успевает за законодательством. Учитывая экономические особенности области, в рамках Бюджетного кодекса мы смогли передать муниципальным образованиям в доходную базу часть налога на доходы физических лиц, налог на имущество, полностью закреплены за местными бюджетами ставки по земельному налогу.

Но проблема, собственно, кроется в сроках уплаты налогов. Не всегда сроки уплаты налогов совпадают со сроками проведения расходов. Значит, надо брать кредиты. Вот теперь надо обучать муниципальных служащих, как работать с банковскими кредитами.

В следующем году впервые будут сформированы полновесные, с точки зрения выполнения федерального законодательства, бюджеты муниципальных образований. В областном бюджете на 2006 год созданы три  фонда:

-  фонд финансовой поддержки муниципальных образований, призванный выравнивать бюджетную обеспеченность области;

               -фонд компенсаций, обеспечивающий органы местного самоуправления финансовыми средствами для осуществления делегированных на места государсвтенных полномочий;

               -фонд муниципального  развития, обеспечивающий дополнительную помощь муниципальным образованиям в развитии их инфораструктуры.

В них находится более 13 млрд рублей /в целом расходы областного бюджета составляют 33 млрд рублей/. Увеличение дотаций бюджетам  муниципальных поселений составит в среднем 45 проц, районов – 28 проц по сравнению с предыдущим годом. Прогнозируемый экономический  рост позволит органам местного самоуправления более эффективно с точки зрения наполняемости местных бюджетов работать с налогоплательщиками.

-Как будет осуществляться контроль над расходованием бюджетных средств муниципальных образований?

-Для этого в каждом районе сохранены государственные  территориальные управления финансов и налоговой политики, подчиняющиеся непосредственно областному финансовому управлению. Это вызвано необходимостью помочь сформировать бюджеты. Теперь главы районов просят передать контролирующие полномочия им. В настоящее время готовится закон Новосибирской области, в соответствии с которым полномочия органа госвласти будут переданы муниципальным районам. Параллельно муниципальные образования смогут заключать договоры с районом о формировании и исполнении  их бюджетов. Это допускается законодательством, так как совсем нецелесообразно иметь управление по финансам и его начальника в селе со 150-300 жителями.

-Вам не кажется, что в результате реформы мы получим резкое финансовое расслоение – между селом, районом, городом?

-Чтобы это избежать, и созданы фонды, о которых я уже сказал. Думаю, 6 млрд рублей вполне хватит на "закрытие" тех пробелов, которые муниципальные образования реально не смогут обеспечить при выполнении своих полномочий. Этот процесс регулируется законодательством.

Когда говорят о том, что бюджет надо формировать по нормативам на одного жителя, это в корне неправильно. В одном поселении живет такое-то число льготников, в другом столько-то детей, в одном работает средняя школа, в другом - только начальная. Скажем, обучается в школе десять детей, а ведь здание надо содержать, оплачивать коммунальные услуги, платить заработную плату. В такой школе на одного учащегося в десять раз затраты больше. То же самое в здравоохранении. Мы не можем в каждом маленьком населенном пункте построить больницы и содержать их на всякий случай – вдруг там что-то случится. На территории муниципального образования должен быть фельдшерско-акушерский пункт, где окажут первую медицинскую помощь, направят на консультации или лечение в сельскую врачебную амбулаторию или участковую больницу.

               -Опыт Новосибирской области был учтен при внесении поправок в федеральный закон о реформировании местного самоуправления. Что именно было предложено изменить в законодательстве?

-Начав работу по реформированию, мы столкнулись с тем, что некоторые полномочия были неправильно перераспределены. И Госдума РФ пошла навстречу: учла наши замечания и приняла ряд поправок в федеральное законодательство. Например, в первоначальном варианте закона было записано, что муниципальные районы не отвечают за развитие спорта и физическое воспитание населения. Соответственно, они не могут иметь на своем балансе стадион и прочие спортивные сооружения. Законодательством было предписано передать их муниципальным образованиям либо спортивным школам. Что это значит? Бюджет муниципального образования должен "тянуть" содержание огромных площадей. Представляете, какие это затраты! 

Или еще пример. У муниципальных районов не прописали функцию "развитие сельского хозяйства", поддержка которому во все времена оказывалась через районный бюджет. И вдруг этой функции не стало. У городских округов выпустили функцию – поддержка предпринимательства и промышленности. И таких поправок пришлось вносить очень много – в части здравоохранения, социальной защиты.

Все эти изменения внесены в законодательство, а часть будет рассмотрена Госдумой РФ до конца года, чтобы уже с 1 января 2006 года работать без потерь.

-Алексей Акимович, вы непосредственно курируете еще один процесс, связанный с реформированием, - изменение организационной структуры администрации области. Как проходит административная реформа, что в результате должно получиться?

-Мы долго думали, создавать ли правительство, как это сделали наши коллеги в других регионах. С точки зрения статусности, может, и стоило бы назвать администрацию правительством, а начальников - министрами. Но мы решили ограничиться терминами "администрация" и "департаменты". 

Согласно федеральному закону № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных /представительных/ и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", администрация субъекта федерации призвана обеспечивать исполнение полномочий высшего должностного лица, а также собственных полномочий. Таким образом, администрация – это губернатор и общие для всей области службы. К примеру, государственно-правовой департамент, организационный, департамент информации, комитет административных органов. А вот, к примеру, для управления государственными учреждениями, типографиями, областной телерадиовещательной сетью, имеющей десятки районных филиалов, создано агентство.

В результате преобразований в структуре непосредственно администрации осталось около 300 человек.

В этом году администрацией Новосибирской области проведена значительная работа по оптимизации структуры органов исполнительной власти и исключению дублирования их функций. Сегодня создана система и структура исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, которая, на мой взгляд, практически полностью соответствует  принципам проводимой на федеральном уровне административной реформы. Так, основной организационной формой органа исполнительной власти субъекта федерации является департамент. Это позволяет сосредоточить

организационные и управленческие функции, обеспечить комплексность управления определенной сферой жизнедеятельности в нашей области. Таким образом, департаменты, представляющие отдельные отрасли, были выведены из структуры администрации и наделены самостоятельным статусом. Исполнительными органами государственной власти Новосибирской области стали департаменты - здравоохранения, труда и социальной защиты, образования, культуры и так далее. Они все имеют самостоятельность, в том числе финансовую. За губернатором сохраняется право назначать руководителя департамента, утверждать положение о подразделении, предельную штатную численность и фонд зарплаты, а тот в свою очередь уже набирает штат, устанавливает заработную плату, имеет право брать кредиты, заключать договоры. В этих органах в результате реорганизации осталось около 800 человек.

Таким образом, из 2000 человек, работающих ранее в администрации области, осталось 1100 госслужащих. Вместе с этим сократились и расходы на их содержание. И управлять стало проще, и люди теперь знают, куда и к кому обращаться. А то раньше напрямую все шли к губернатору.

Также сократилось число заместителей губернатора: ранее их было 13, сейчас шесть, из них два первых.

На мой взгляд, мы создали оптимальную модель администрации территории. Больше никаких структурных изменений не планируется. Окружной комиссией по вопросам структуры местной администрации, местного самоуправления, образования под руководством полпреда президента РФ в Сибирском федеральном округе Анатолия Васильевича Квашнина наша модель структуры администрации рекомендована всем сибирским регионам. Она соответствует законодательству, и при ней сохраняется схема управления областью.

-Недавно  прошли парламентские слушания в Совете Федерации России, на которых говорилось об укреплении финансовой и налоговой самостоятельности субъектов федерации. На ваш взгляд, что необходимо сделать в этом направлении?

-Субъекты так же, как и муниципальные образования, есть дотационные и бездотационные. Если все полностью отдать на откуп регионам, то я лично не понимаю, как будет жить та же Эвенкия. Поэтому в этом вопросе должно быть государственное регулирование.

А самостоятельность определяется другим. Вот провели административную реформу в правительстве, в результате – субъекты лишились многих функций. Например, губернатору разрешено открывать и закрывать сезон охоты. А выдачей лицензий на отстрел тех или иных видов животных занимаются федеральные службы.

Такое же несоответствие по вопросу имущественных отношений. Вся собственность в области – муниципальная либо государственная. Непосредственно в управлении администрации области находятся только три здания, в которых размещается администрация и областной Совет депутатов.  В госсобственности остаются объекты социальной защиты. Всей остальной собственностью управляют люди из Москвы. На сегодняшний день, не спрашивая нас, они могут продать любое здание, установить за него арендную плату. "Свежий" пример: в госсобственности была гостиница "Сибирь", теперь она в частных руках.

Насколько мне известно, сейчас ведется рассмотрение вопроса о возврате как минимум 20-ти полномочий губернаторам. Согласно распоряжению президента России, до 1 января 2006 года должно состояться определение, какие полномочия передать губернаторам для исполнения. Все это связано с усилением вертикали власти и происходит в одной концепции. 

-Буквально пару лет назад в интервью одному изданию вы заявили: "Я принципиально считаю, что губернатор не должен представлять интересы ни одной из партий". Как мы видим, ситуация изменилась кардинально: в партию "Единая Россия" сначала вступили вы, а совсем недавно и губернатор Новосибирской области Виктор Толоконский. Что на это повлияло?

-Действительно, и я, и губернатор были убеждены в том, что глава региона не должен представлять интересы какой-то одной политической партии. Но, вы видите сами, изменилось федеральное законодательство. А мы, чиновники, обязаны работать по закону.

Федеральное законодательство изменилось прежде всего по принципу формирования представительных органов субъектов федерации. Сейчас по-новому проходят выборы – не мене 50 проц депутатов должны быть избраны по партийным спискам. Дальше будет дополнение, которое, я думаю, примет российский парламент. Речь идет о том, что кандидатуру на должность губернатора выдвигает партия, победившая на выборах в законодательный орган.

Поэтому ничего необычного или сверхъестественного не произошло. Я был сторонником политической партии "Единая России", и губернатор Виктор Толоконский тоже. Поэтому стало логичным вступить в ее ряды. 

Тем не менее, отмечу, что нашего губернатора избрало население, поэтому в любом случае он представляет интересы не партий, а жителей области в соответствии с федеральным законодательством, по которому избран.

-Алексей Акимович, в вашем ведении также вопросы социальной защиты населения. Какие меры принимаются администрацией области для решения вопросов поддержки людей пожилого возраста и социальной защиты инвалидов?

-Новосибирская область стала одним из первых субъектов федерации, которая еще в прошлом году предметно занялась подготовкой к введению так называемого закона о монетизации льгот. Предвидя, что такой закон будет принят на федеральном уровне, мы до начала 2005 года успели привести в соответствие все необходимое областное законодательство. Поэтому у нас не было серьезных потрясений, как в других областях, связанных с введением 122-го федерального закона.

В отличие от других регионов, мы имеем свой закон о ветеранах труда. По федеральному законодательству этот статус присваивается женщинам, имеющим трудовой стаж не менее 35 лет, а мужчинам со стажем 40 лет и награжденным государственными наградами. У нас есть не менее достойные люди, но проработавшие всю жизнь, например, в оборонной промышленности. Как известно, на закрытых предприятиях не принято было награждать людей. Мы посчитали возможным устанавливать звание ветерана труда областным законом. Естественно, для этого нам пришлось изыскать дополнительные средства в бюджете.

Недавно губернатор подписал распоряжение, по которому началась работа по формированию доступной среды проживания, а также обеспечения беспрепятственного доступа маломобильных групп населения и инвалидов к объектам социальной инфраструктуры. Будет подготовлен перечень базовых объектов, подлежащих приспособлению для передвижения инвалидов и включению его в планы капитального ремонта на 2006-2008 годы. Всего на выполнение целевой программы "Социальная поддержка инвалидов Новосибирской области на 2006-2008 годы" запланировано выделить из федерального и областного бюджетов около 76 млн рублей. В новой программе, которая пришла на смену аналогичной и уже выполненной на сто процентов, учтены современные требования к системе социальной защиты. Так, акцент сделан на развитие рынка реабилитационных услуг. Программа предусматривает обширный госзаказ на подобные услуги, систему конкурсной грантовой поддержки организаций всех форм собственности, предлагающих новые эффективные методики оказания поддержки инвалидам, а также комплекс мер по укреплению взаимодействия с общественными организациями.

Не забываем мы и про нашу молодежь. Так, введены льготы по кредитованию жилья, рождению ребенка /размер единовременной выплаты на одного ребенка составляет 10 тыс. рублей/. На уровне законодательства решен вопрос по поддержке работников бюджетной сферы, занятых в сельской местности. Для них установлена льгота по оплате жилищно-коммунальных услуг.

(полностью  интервью будет опубликовано в  издаваемом ИТАР-ТАСС ежемесячном  вестнике   "Россия: власть на местах"  № 11   2005 г.)